智能技术为基层治理赋能的现实路径

　　大国小鲜@基层之治 | 智能技术为基层治理赋能的现实路径

　　作者：彭勃 上海交通大学国际与公共事务学院教授，中国城市治理研究院研究员

　　近年来，我国对基层治理越来越重视。在许多城市的治理创新方案中，都采用各种方法强化基层的治理力量。例如：北京通过“街乡吹哨、部门报到”的方式，提升基层协同条线职能部门的能力；上海推行“五权下放”等下沉式改革，并提出要对基层治理进行“加减乘除”，意在切实为基层“赋权增能”。这些创新举措依靠自上而下的压力和动员机制，从外部作用于常规化的治理运行体系。然而，随着创新方案的深入实施，从点到面的推广，从短时间向长时段的延伸，创新动力时常面临损耗，创新绩效也随之递减。这说明，我们仍然缺乏一个可持续、制度化的，并能与原有体制有机共生的机制，从而推动治理重心向基层倾斜和下沉。

　　在此背景下，我们逐步将目光聚焦到大数据和智能技术，希望抓住技术治理的“牛鼻子”，用技术手段切入基层治理的组织内核和管理过程，实现技术为基层治理赋能的目的。当前，技术手段在基层治理中日益频繁而深入的运用，正在深刻改变着基层治理的图景。应当说，智能化治理在基层的赋能效应，在不少场景中得到了显现。但是，从整体上来说，赋能基层、下沉权力的创新设计并未完全实现，智能化技术在赋予基层治理新动能的同时，也给基层治理带来了新压力。

　　基层治理的“能力赤字”主要来源于公共治理机制的责权配备不合理，法治化环境有待建设，超常规发展挤压出超负荷社会治理成本。那么，在目前的情况下，通过智能技术为基层治理赋能的可行方法和现实路径又在哪里？本文认为，最关键的一点还是要深刻理解中央关于社会治理的定位，之所以是治理而不是管理，说明了社会治理本身所蕴含的工作奥秘和巨大潜能。所谓社会治理的智能化，不应该将社会治理又拉回到社会管理的老路子，做成强化版的社会管理。否则，智能化不仅不能解决当前面临的难题，反而会激化现存问题。智能化不能赋能、反而增压的做法，是与智能化社会建设的初衷相悖的。智能化建设，应当顺应社会治理的理路和发展规律，为基层治理所用，为社会治理服务。

　　智能化建设的推行，首先要厘清内部工作关系，切实为基层减负。在目前的体制机制下，谋求结构性、体系化地解决问题是不现实的。减负可以让基层腾出精力处理更为紧要的事务，这样的减负就是增能。应当承认，基层承担相应的工作负担是合理的，但是也存在一些不合规定、不合情理，甚至是毫无价值、毫无必要的无厘头形式主义工作。极少数部门也会“习惯性”摔包、“条件反射式”下派任务。如何遏制这些屡禁不止的现象？智能化应当发挥充分发挥其透明化、易监督、可留痕的特征，有效执行基层的“权力清单”和“工作清单”，使派单更加科学，评估更加合理，合作更加公平。

　　智能技术手段应发挥功效，替代处理基层部分工作。在基层治理的繁复工作中，各种信息的收集整理、输入分析占用了大量的工作精力。智能技术的推出，尤其是神经元感知系统、智能计算研判预警系统、自动派单处置系统等，形成了一个具体事务的处理闭环。智能技术的升级，也可以归并原来多达几十种的数据信息库，一次收集、一次入库、多次使用，将在很大程度上减轻基层大量的工作负担。

　　智能化有助于提升基层统筹社会治理的战略性能力。近年来，基层往往疲于奔命，忙于应付具体而琐碎的事务，系统性的谋划和战略发展能力明显下降。而社会治理的智能化为提升基层的战略性治理能力提供了“新武器”。随着智能化建设扩容升级，尤其是“社区云”等信息库的完善，有利于基层治理主体对辖区内的规模底数、情况变化、规律趋势、预警研判等形成更为清晰的认知，从而为提升基层的战略性治理能力奠定基础。也就是说，社会治理的智能化，不仅是为上级通过高科技方法发现问题和布置任务提供便利，更应该将智能化的“武器”交给基层，提升基层的灵敏感知、灵活调配以及战略决策能力。只有发挥出基层治理主体的能动性和积极性，才能实现基层治理的持续创新、长治久安。

　　智能化应当着力挖掘“治理”本身的题中应有之义。之所以需要治理，说明人类公共问题单靠政府机构、执法部门是难以完全解决的。美国著名经济学家威廉姆森提出，治理的核心要义是保持一种良好的秩序。也就是说，要通过治理推进部门机构之间的良性协同互动，推进国家、社会与个人的充分合作。智能化治理的工作路径不是要解决所有的难题，而是创造一种良好的秩序、良好的氛围。换句话说，不能让智能化将政府打造成“电子警察”或“电子保姆”，而是要升级技术手段，优化治理氛围，这样一来，人民群众的幸福感就会不断得到提升。社会治理的智能化在做好框架性的顶层设计、平台构造之后，技术手段的设计权应当交给基层。基层设计的智能技术，应当服务于治理水平的提升和治理内涵的挖掘，具体表现在促进各个治理组织的协同参与、促进人与人的直接交流，即提升基层社区的团结水平和连接程度。